《中国近代不平等条约概览》（第卅六章）

俄国对我国东北边疆的侵略野心---------《中俄呼伦条约》

《中俄呼伦条约》概况

《中俄呼伦条约》又称《中俄关于呼伦贝尔之协定》，是沙俄政府胁迫北洋军阀政府签订的不平等协定。

1912年，沙俄驻呼伦(今海拉尔)领事乌萨蒂操纵和策动额鲁特总管胜福集团宣告“独立”，并以武力支持胜福进兵胪滨(今满洲里)，遭到中国政府和中国人民的反对，遂借口调停与呼伦贝尔的关系，胁迫袁世凯政府于1915年11月6日与沙俄代表库朋斯齐在北京签订此协定。

《中俄呼伦条约》全文共8款，主要内容：承认呼伦贝尔为“特别区域”，虽还规定直接受中央政府节制，并受黑龙江省长官监督，但该地一切军事防务都由沙俄控制的胜福武装担任；一切税收和收入均作为地方经费；承认俄国商人、资本家同胜福集团订立之各种合同契约；在呼伦贝尔修筑铁路需借外款时，应首先向俄国政府商办等。该协定使俄国对呼伦贝尔地区的控制合法化。

《中俄呼伦条约》签订的历史背景--------呼伦贝尔“独立”事件始末

呼伦贝尔位于黑龙江的西部和内蒙古的东北部，以呼伦、贝尔两湖而得名。东据兴安岭，西以额尔古纳河与俄国为界，北连黑龙江，南以兴安岭的索岳尔济山为界，与锡林郭勒盟、哲里木盟、兴安盟的部分地区接壤，西南与外蒙古的车臣汗部交界。

呼伦贝尔全境"南北长约一千五百余里，东西宽约七、八百余里。土地肥沃，可耕可牧，物产丰富，予取予求"；"深林矿藏，尤为无穷"。

呼伦贝尔作为中国北疆的边防要地，北起额尔古纳河口，南迄海拉尔河口，有长达750千米的中俄国境线。沙俄侵略者对此垂涎三尺，很久以来就想把这个地区攫为己有。

1911年，沙俄一手导演外蒙“独立”之后，即唆使哲布尊丹巴以“蒙古君主”的名义打电报和写信给黑龙江呼伦贝尔地区的王公，煽动他们率众叛乱，脱离中国。

1912年初，沙俄驻呼伦贝尔领事乌萨蒂操纵和指使额鲁特旗总管胜福、陈巴尔虎旗总管车和扎、索伦旗总管成德等人，调集附近各旗蒙兵一千人，以“大清帝国义军”的名义发动叛乱。1月15日，叛乱武装在俄军暗助下，进入呼伦（今内蒙海拉尔市）城内，占领官署，逼迫政府官员交出行政权和撤出当地驻军。当时，呼伦道台准备率兵反击，沙俄领事公然威胁说：“双方交战，炮弹若落入站界，即行调兵干涉”。道台害怕引起中俄争端，被迫退出衙署，并电告黑龙江巡抚“速派兵剿办”。胜福等占领呼伦后，立即宣告“独立”，并成立了伪“自治政府”，宣称"恢复满清时代之副都统衙门，以为呼伦贝尔临时最高机关"。哲布尊丹巴授胜福以“参赞大臣”头衔，作为伪“大蒙古国”驻呼伦的“总督”。

沙俄制造呼伦贝尔"独立"的目的，在于侵占中国领土，掠夺呼伦贝尔地方的经济资源。中国政府为捍卫中国领土主权，先后多次与沙俄政府进行交涉。

北京政府得知呼伦贝尔“独立”，立即派人劝说胜福取消“独立”，同时电令黑龙江巡抚“派兵弹压”。沙俄驻齐齐哈尔领事照会黑龙江巡抚，声称：对于呼伦贝尔事件，依照俄国政府的训令，如果中国政府与蒙古兵开战，俄国将守中立，但不许在东清铁路开战，不许用火车运送中国军队。显然，沙俄竭力阻挠政府军的行动。

1月下旬，黑龙江巡抚多次派人劝说胜福取消“独立”。因沙俄从中阻挠，胜福不但不听劝说，反而继续发动武装进攻。1912年2月2日晨，叛军四百人和化装成叛军的沙俄侵略军约一个营向胪滨城（今内蒙满洲里）发动进攻。守卫胪滨城的巡防兵一个营立即还击，毙沙俄西伯利亚第十五号联队军官劳喀普林斯基及俄兵四名、叛军二十名，伤敌多名，缴获沙俄军用地图十幅。

1912年2月4日黎明，沙俄“马步兵二千余名，大炮六尊，并残败蒙兵二百余名”，将胪滨府衙包围。上午11时，沙俄官员进入府衙进行威胁，“限12点钟交枪马，否则开炮轰击”。北京政府害怕中俄冲突进一步扩大，遂命胪滨等地的驻军撤走。呼伦贝尔全境被以胜福为副都统的伪政权所控制。

呼伦贝尔地区的“独立”，对于北洋政府来说是一个突发性事件。北洋政府意识到该问题的严重性，从中央到地方，各级政府官员以及呼伦贝尔民众在夺回呼伦贝尔地区的主权问题上从未放弃过努力。

胜福等宣告呼伦贝尔“独立”后，政府方面并未料到该事件的严重性，误以为“似由排汉而起”。黑龙江巡抚周树模在给内阁外务部的奏报中认为，“查呼伦贝尔地隶黑龙江，与其他蒙古地方不同……此次变起，其宣告书明言大清帝国义军，不受汉官节制。是其志在仇汉，与他处独立不同”。加之蒙旗总管胜福来电，情愿受抚，综合这些情况，他认为“显系变乱驱官，不得视为交战团体”。1912年1月18日，周树模电告东三省总督赵尔巽，委派杜荫田、于家铭为劝谕委员前往劝抚。各蒙旗总管有所转变，欲“取消独立”。23日，胜福等人因俄国外交官乌萨蒂的威胁，杜荫田以“道厅全准蒙员接替”为条件继续安抚，胜福不接受。杜荫田等委员根据具体情况得出结论，此次“独立”事件与俄国有直接关系。24日，胜福、车和扎等人进攻胪滨府（今满洲里），俄驻齐齐哈尔、海拉尔领事出面干涉，阻挠中国政府派兵镇压，汉官劝谕无果、派兵受阻，黑龙江当局增派八旗协领庆善、骁骑校景明等赴呼伦劝抚。胜福又一度动摇，但再次反悔，满洲里遂被叛军占领。

中央政府对叛乱集团的劝抚无效，地方官员试图采用武力手段镇压叛乱风潮。

1912年1月15日，胜福集团的武装进入呼伦城，占领官署，呼伦道台准备率兵反击，乌萨蒂威胁说：“双方交战，炮弹若落入站界，即行调兵干涉。”呼伦道台恐“惹起国际交涉”，被迫将驻军撤进东清铁路站界。起初的武装抵抗还未开始就被迫结束，胜福等人顺利占领呼伦城。

1912年2月2日，陈巴尔虎旗总管车和扎率领数百名蒙古兵，在俄军的协助下，攻击胪滨府。守卫胪滨城的巡防兵一个营立即还击，4日，叛军又攻胪滨府，俄国增调兵力，威胁胪滨公署，胪滨知府张寿增出面谈判，蒙俄方不肯让步，而且不承认进攻中国驻军的事实。张寿增鉴于“兵力不敷”，若开战“必至牵动外交，不得已将枪马交蒙，下午四钟带兵出署”，后乘车返回齐齐哈尔。中国的武装抵抗失败。

呼伦贝尔的“独立”，使中国政府充分认识到俄国对我国领土的极大野心，意识到俄国在呼伦贝尔问题中的重要作用。中国政府希冀采取和平方式，在呼伦贝尔的问题上与俄国达成统一看法。于是，中俄间关于中国北部边疆外交上的往来成为北洋政府外交体系中尤为关键的环节。

呼伦贝尔宣告“独立”后，俄国曾令驻俄公使向俄国政府提出抗议，指斥和抗议俄国伪装中立，支持、援助以至直接出兵参与呼伦贝尔“独立”的行为，并多次筹划出兵收复呼伦贝尔地区，因俄方以武力相威胁而没有成功。 沙俄在胁迫北洋军阀政府签署了承认外蒙古“独立”现状的《声明文件》之后，又谋求使袁世凯政府承认在俄国实际控制下的呼伦贝尔“独立”现状。

1914年2月19日，俄国驻北京公使库朋斯齐向北京政府提出了关于“恢复中国在呼伦贝尔主权之条件”。3月，俄使乌萨蒂向北京政府提出了将呼伦贝尔作为“自治区域”的条件。通过这些文件的签署，俄国几乎把持了呼伦贝尔地区的各项权益，架空了中国政府对呼伦贝尔的统辖权。后经协商，1915年11月6日，俄国胁迫袁世凯政府签订《中俄呼伦条约》，北京政府承认呼伦贝尔为“特别区域”。

至此，在呼伦贝尔地区宣告“独立”、“自治”的八年时间里，呼伦贝尔在中俄的外交交涉下，地位由“自治”转为“特别区域”。在这八年的大部分时间里，呼伦贝尔地区的主权在名义上仍归属中华民国，受黑龙江省长官的监督。实际上，中国政府既不能驻兵，又不能管理该地区的内政外交；俄国在呼伦贝尔地区的实际权益并没有削弱，反而，这个条约的签订，使俄国在呼伦贝尔地区的权利合法化。

民国初兴，北洋军阀政府还在和南方革命党人争夺中央政府实际领导权，对沙俄策动的外蒙古和呼伦贝尔“独立”几乎没有还击之力，在外交交涉中也没有获得显著的成果。加之蒙古盟旗普遍不认同共和、民国，这给北洋政府收回主权的行动带来诸多不便。

在边疆地区局势动荡的情况下，维持统治、稳定局势是刚刚掌握政权的北洋军阀政府亟须处理的问题，据此，北洋政府出台了以维护蒙古僧俗封建主特权为目的的政策。

东三省、直隶及内蒙古是北洋军阀的势力范围，也是在辛亥革命中没有宣布“独立”、脱离清王朝统治的地区，封建旧势力比较强大。袁世凯握权后，提出优待清室的条件，并奖励归属共和的各蒙古王公。试图先稳住内蒙局势。

在中央政府的机构设置方面，设蒙藏院，旨在疏通和建立如同清政府理藩院与蒙古、西藏上层封建统治者传统的隶属关系，对蒙古、西藏等少数民族地区实行传统的封建统治，控制各少数民族封建上层。

在笼络蒙古王公上层方面，1914年8月21日，经蒙古王公联合会提出、北洋政府参议院修改后的《蒙古待遇条例》正式通过公布。

1915年1月30日，袁世凯令蒙藏院拟定《驭蒙说帖》，5月，公布《蒙人服官内地办法》。9月，又制定特赏蒙古荣典条目。由此，蒙古族官员在由汉族建立的政权里拥有了参政权。

北洋政府通过《蒙古待遇条例》和加封晋爵等措施，维护了蒙古封建王公制度。辛亥革命之后，蒙古王公虽然都惧怕“民主共和”会剥夺他们的封建地位，部分人蠢蠢欲动，企图发难，但真正起兵叛乱者寥寥无几。这说明大部分蒙古僧俗封建主是不愿意背离祖国的。所以当袁世凯政府实行保留他们原有的封建特权地位不变并加以笼络的时候，这些封建阶层的代表人物就“倾心内向”了。

在丰厚的利益诱惑和奖励政策下，北洋政府基本稳定了内蒙古动荡的局势，为后来取消呼伦贝尔“独立”奠定了内部基础。与此同时，稳定了北洋军阀政府在蒙古地区的统治权，得到了蒙古上层封建王公的认可。

在北洋军阀政府制定的拉拢政策下，各盟旗王公主动向北京政府靠拢。为了进一步抵制沙俄的侵略阴谋，防止蒙古王公离心运动的蔓延，稳定北洋军阀控制的北方数省的局势，袁世凯积极推行封建笼络政策，以便使蒙古王公能够理解袁世凯“民主共和”的真实内容。

1912年10月28日，第一次东蒙古王公会议在长春召开，中华民国政府在会议开始时提出了10项议案，11月1日，蒙古王公及各旗代表以签名方式通过了中华民国政府提出的10项议案，并作为最后决议。第一次东蒙古王公会议召开后，哲里木盟十旗正式归顺民国政府，袁世凯北洋军阀政权也从此确立了在哲里木盟的统治和管辖权。但外蒙古、呼伦贝尔“独立”问题仍然是中华民国政府面临的重要问题。1913年10月13日至16日，哲里木盟十旗王公在长春召开了第二次联合会议。这次会议，取消呼伦贝尔“独立”的问题提上日程。但此次会议，只在东四盟联合防务办法等次要问题上达成一致，其他重要的实质性问题均未得到解决。经过两次东蒙王公会议，蒙汉封建统治阶级最终达成协议，内蒙古东部地区的局势逐渐平静下来。

虽然两次东蒙古王公会议并没有对解决呼伦贝尔“独立”做出一个明确的决议，但首先将内蒙古东部地区的局势稳定下来，这对相邻的呼伦贝尔地区十分有利。中央政府控制了内蒙古的局势，可以重点解决呼伦贝尔地区的问题，而不必担心有更大的联合动乱发生。

北洋军阀集团在封建专制政权中崛起，以“共和国”的形式执掌统治大权，且需要帝国主义势力的支持。这样的统治集团看起来十分矛盾，也正是由于其自身的矛盾性，决定了北洋军阀集团以封建地主阶级为其主要的社会基础。

北洋军阀统治集团在中国社会局势发生开天辟地的大变动之时诞生，其自身的不稳定及局限性是无法避免的，这种不稳定性给觊觎中国领土的帝国主义势力带来先机，民众对北洋政府的不信任更是可以大做文章之处。

从古至今，呼伦贝尔都是历届中央政府予以大力关注的地域，列强侵占该地区的企图由来已久。1847年9月，俄国土拉省长官穆拉维约夫出任东西伯利亚总督后即制定了《穆拉维约夫计划》，以侵略我国黑龙江流域为目标，割占黑龙江以北60多万平方公里领土。1860年11月，俄国在库伦设领事馆，后设呼伦设领事馆。这些机构成为俄国侵略我国蒙古地区和呼伦贝尔地区的指挥机关。1900年，俄国以“保护铁路”为名侵入东北，镇压东北的义和团运动，其中一路侵入呼伦贝尔，占领满洲里、海拉尔、扎赉诺尔、富拉尔基等地长达八年。1905年，俄国败于日俄战争，开始在我国外蒙古、内蒙古和呼伦贝尔地区的蒙古王公官员中收买笼络，培植亲俄势力。直到辛亥革命爆发，策动呼伦贝尔地区“独立”的阴谋成功。因此，呼伦贝尔地区局势的长期不稳为后来的“独立”埋下了导火索，该地区与沙俄的矛盾并非只在北洋政府统治时期才出现，北洋军阀政府实际上肩负了处理历史遗留问题和解决现状的双重责任。

北洋政府是在新旧制度相互冲击中建立起来的，因此它占据着中国传统社会向近代社会过渡的重要地位。北洋政府在执政初期面临的最大难题是政局动荡和国内派系斗争激烈。各种派系间政治势力矛盾尖锐，这种局势大大分散了北洋政府的精力。辛亥革命爆发后，帝国主义列强趁中国时局混乱，纷纷趁火打劫，并相互勾结。北洋政府面临中国将被肢解的险恶局势，并非坐以待毙，而是在内政外交上做出了反应。

据北洋政府的民族政策而言，大部分继承了清朝的民族政策，因此有很多负面的评论，但就当时的局势来讲，因袭清朝民族政策，还是取得了一些成绩。在蒙古地区，部分蒙古上层王公回归祖国，承认北洋政府的统治。这对稳定蒙古地区混乱的局势无疑起了很大的作用。而且，北洋政府的民族政策也增添了一些与时代相适应的新内容，如“承认中华民族各族人民一律平等”，虽然只是形式上的，但相对于以前的统治者歧视少数民族，甚至将民族分等级的做法来说，还是有一定进步意义的。

北洋政府第一次调整民族关系作为国家根本大法内容之一，约法规定，中华民国领土为二十二行省、内外蒙古、西藏和青海。这点规定肯定了蒙古、西藏、青海是中华民国领土不可分割的一部分，也承认它们与一般行省不同的地位。

北洋政府的内部政策的目的是尽可能拉拢蒙古人民，在当时的条件下是很实际的目标，也是最有可能实现的目标。毕竟，在没有过硬的军事实力，也没有自由、平等的国际地位，又没有可靠的支持者和同盟者的综合因素下，除了首先在内政上尽力平息混乱，让蒙古族人民认同自己的统治，别无他法。

北洋时期在近代中国对外关系史上处于以一个十分重要的阶段，它上接疲于应付的晚清外交，下连国民政府的外交改革。但在此阶段，国内政局的动荡大大分散了北洋政府的外交活动能力。因为国内政局的不稳定，国家利权容易分散，无法集中有效地运用权力，国内严峻的政治局面决定了北洋政府初期无法采取新式的外交策略，只能承袭晚清外交格局，也没有太多的自主权，只能是在自己能力所能支配的范围内尽力将损失减到最小，委曲求全。

所以，在俄国与中国政府就呼伦贝尔问题进行谈判中，北洋政府节节败退，几乎是一步步地拱手将呼伦贝尔地区让了出去。但北洋政府在与俄国交涉呼伦贝尔的问题上，仍然取得了一些成绩。如在中俄签订《会订呼伦贝尔条件》中，规定呼伦贝尔为“特别区域”，虽然北洋政府只是在名义上拥有呼伦贝尔地区的主权，实际利益仍由俄国获得，但至少承认了呼伦贝尔地区是中国政府的管辖区域，是中国领土的一部分。

蒙古独立风波牵制了北洋政府的大部分精力，尤其为袁世凯及后来皖系军阀的核心人物徐树铮最为关注的问题。呼伦贝尔“独立”事件在两大统治势力接替下，1920年最终得到解决。

袁世凯政府制定的方针政策为后来统治政权所继承，并且在蒙古王公贵族中引起较大反响，此后，即使统治政权有所更换，蒙古封建王公们总要强调北洋政府初期所制定的政策。所以，即使政权发生变动，但对蒙古王公们的政策是没有变化的。对于呼伦贝尔地区来说，在长达八年的“独立”“自治”中，内蒙古的大局势较为平静，这对呼伦贝尔地区是十分重要的，民众的情绪也渐趋稳定。在内忧外患的情况下，北洋政府为保卫国家主权，维护中国国际地位做出了一定的努力，这点应该被认可。

《中俄呼伦条约》全文

(一)

呼伦贝尔定为一特别区域，直接归中国中央政府节制，并受黑龙江省长监督。遇有必须之事及便利文牍之往来，则呼伦官府可与该省长官相商。

(二)

呼伦贝尔副都统中国大总统以策令任命之，并享有省长的职权，呼伦贝尔五员及本地三等以上职官始有任命为副都统之资格。

(三)

副都统公署设左右二厅厅长，一由副都统拣员，一由内务部拣员，均须经中国中央政府任命。此项厅长之任用，应以呼伦贝尔四等以上官职为限。各厅之职掌由副都统规定之，该厅长应受其节制，经副都统许可后始有与中央政府及其他各省直接往来文牍之权。

(四)

平时所有该地军事专就本地旗兵执行，但副都统应将军事筹备情形及其缘由呈报中央政府。

呼伦贝尔官吏若认地方不靖，无力弹压之时，中央即可派兵前往，惟先应通知俄国政府，迨地方靖后即行撤出呼伦贝尔境外。

(五)

除海关及盐政进款专归中央收存外，其呼伦贝尔他项各税捐，尽数留作该地方之用。副都统应将收支情形年终呈报中央政府。

(六)

呼伦贝尔及中国内地农工商人身由往来侨居，均一律看待，不稍歧视。惟呼伦贝尔土地既认为旗民所共有，则华人仅得以定期租借名义在各处取得田地，并须禀由地方官查明此项农业无妨碍旗民牧放牲畜之处，始可办理。

(七)

将来如拟在呼伦贝尔修筑铁路须借外款时，中国政府应先与俄国商办。

东省铁路公司及林矿及他项实业之俄国承办人如欲在呼伦贝尔境内修筑专用铁路以为运输材料及生产之用，非经中国中央政府批准不能修筑；除有特别窒碍情形外，应即批准。

(八)

俄商与呼伦贝尔前订各契约已由中俄双方派员审查，并经中央批准。